نظام بودجه ریزی ما یک نظام منسوخ شده است/ پروژه هایی داریم که بیش از پنجاه سال از شروع آنان می گذرد/دلیلی ندارد میزان بدهی های دولتی محرمانه باشد/فقط 15 درصد بودجه 97 بودجه ریزی عملیاتی است

دکتر عادل آذر، استاد دانشگاه تربیت مدرس و از جمله شخصیتی هایی است که در ایران همواره در جایگاهی که بایسته و شایسته اوست، می نشیند. شخصیتی دانشگاهی که کتاب هایش در حوزه آمار، مدیریت و بودجه ریزی از متون اصلی دانشگاهی در ایران است و در حوزه اجرایی هم سالیانی رئیس مرکز آمار ایران بوده و اینک در مسند ریاست دیوان محاسبات کشور نشسته است. دغدغه این روزهای عادل آذر، تلاش برای سوق دادن کشور به سمت بودجه ریری عملیاتی و تشویق دولت برای ایجاد زیرساخت های این نوع بودجه ریزی است. او معتقد است، بودجه ریری سنتی ایرانی، باعث شده است که کشور بسیار پرهزینه اداره شود و به صراحت می گوید اگر بر مبنای بودجه ریزی عملیاتی کشور را اداره کنیم، دیگر هر کسی جرأت نمی کند، بدون توانایی و تخصص پست مدیریتی را اشغال کند، چون باید حساب پس دهد و از او حساب کشی می شود. 

ظهر پنجشنبه، در دیوان محاسبات کشور، به گفت و گو با دکتر آذر نشستیم. بخش اول گپ و گفت ما با رئیس دیوان محاسبات کشور، درباره بازدید وی از مناطق زلزله زده غرب کشور و نتایج نظارت دیوان بر عملکرد دستگاه های اجرایی در آن مناطق اختصاص یافت. گفت و گوی مفیدی که در آن، رئیس دیوان از دستگاه های اجرایی موفق و دستگاه هایی اجرای کم کار سخن گفت؛ از برنامه هایی که برای حسابرسی از عملکرد دستگاه های دولتی در بخش ساخت و ساز در دیوان در دست تهیه است گفت. متأسفانه این قسمت از مصاحبه در بازنگری که رئیس دیوان انجام داد حذف شد؛ با این حال امیدواریم که دکتر آذر اجازه انتشار این بخش را در هفته جاری به تابناک بدهد، که اکنون بهترین زمان است تا مردم از کم و کیف عملکرد دستگاه های اجرایی در آن مناطق مطلع شوند.

بخش دوم این مصاحبه به مباحث بودجه ای، هزینه های اداره کشور، بودجه ریزی عملیاتی و همچنین بودجه سال آینده کشور اختصاص یافت که در این بخش، دغدغه های رئیس دیوان محاسبات به خوبی انعکاس یافته است. آنچه پیش روی شماست، بخش دوم مصاحبه تابناک با رئیس دیوان محاسبات کشور است.

 آقای دکتر آذر، سؤال کوتاه و مختصری که امروزه برای افکار عمومی،مطرح شده این است که چرا کشور با هزینه بالا اداره می شود؟ آیا چندین سال پس از انقلاب هنوز در حال آزمون و خطا هستیم؟

پاسخ: به عنوان یک معلم دانشگاه، اگر بخواهم پاسخ کلی بدهم، باور من این است که مدیران ما حرف نظامات مدیریت علمی در کشور را می زنند؛ اما زمانی که نوبت به عمل می رسد، سلیقه خود را اعمال می کنند. تجربه کارهای اجرایی بنده در این زمینه، نشان می دهد که نظامات مدیریت علمی در کشور عملا به کار گرفته نمی شود.

بر پایه برآوردها، امروز کشور ما حدود دو تا دو و نیم برابر گرانتر اداره می شود و در بودجه های عمرانی این میزان بیشتر هم هست؛ این گفته البته کامل مستند بر رساله یکی از دانشجویان دکترای من بوده که ما در پروژه های عمرانی دو برابر و نیم بیشتر هزینه می کنیم. به عبارت دیگر، اگر قرار باشد، پروژه ای با 1000 تومان تمام شود، با مبلغی حدود 2500 تومان به پایان می رسد؛ بنابراین در یک جمله، اعتقاد من این است که حرف می زنیم و می گوییم کار علمی می خواهیم انجام دهیم، ولی در اصل سلیقه ای عمل می کنیم و همین باعث بالا رفتن هزینه ها می شود.

هم اکنون بیش از 11 میلیون تحصیل کرده دانشگاهی در سراسر کشور داریم و علم در همه شاخه ها گسترش پیدا کرده است؛ بنابراین کسی نمی تواند بگوید دانش انجام کار را نداریم. ما امروزه در دانشگاه های خود علمی را که به بلوغ رسیده داریم، ولی چرا وضع این است؟ به همان دلیلی که گفتم و آن، چیزی نیست جز اعمال سلیقه ها و بی توجهی به اصول علمی در عمل!

 یکی از دلایل گران اداره شدن کشور به نوع بودجه ریزی برمی گردد. آیا دیوان محاسبات اکنون که در فصل بودجه هستیم، رهنمودهایی برای سازمان برنامه و بودجه می دهد یا نه؟

اینکه من می گویم علمی عمل نمی شود، یکی از مصادیق آن الزامات بودجه ریزی است، حدود یک ماه پیش ما گزارشی در مجلس با نام آسیب شناسی نظام بودجه ریزی در مجلس قرائت کردیم که تقریبا همین پرسش شما بود. یکی از مشکلاتی که در گزارش هم گفته شده بود، مربوط به برخی پروژه ها بود.

برای نمونه، ما پروژه هایی در بودجه داریم که بیش از 44 سال از عمر آنها می گذرد. در واقع قرار بر این بود که این پروژه در زمان طاغوت به اتمام برسد؛ اما هنوز ادامه دارد و هر سال بودجه ای نیز برای آن در نظر گرفته می شود. حتی برخی از نماینده ها مراجعه کردند و گفتند، در منطقه آنها پروژه هایی است که بیش از پنجاه سال از عمر آن می گذرد و قرار بود، راهی ساخته شود اما هنوز پایان نیافته و هر ساله بودجه کلانی برای آن هزینه می شود.

جالب است بدانید برخی پروژه های عمرانی که شروع کرده ایم، بیش از 50 درصد آنها توجیه اقتصادی نداشته اند، پروژه هایی که در ردیف بودجه ای ما هستند و دولت هر سال برای آنها هزینه می کند، اکنون و حتی همان زمان که تصویب شده اند، صرفه اقتصادی و حتی بسیاری از آنها توجیه زیست محیطی هم نداشته اند.

برخی از این پروژه ها با فشارهای سیاسی شروع شده اند؛ در جایی مثلا فرودگاهی را کلنگ زده اند، در جای دیگر راهی و در جای دیگر سدی کلنگ زنی شده که مصادیق زیادی از این دست در بودجه دیده می شود. در واقع اینها با فشارهای سیاسی انجام شده و دستگاه اجرایی هم نتوانسته در برابر فشارهای سیاسی و اجتماعی مقاومت کند و مجبور شده است با بودجه ای ناچیز پروژه را آغاز کند.

چه بسا بسیاری از این پروژه ها حتی از موضوعیت هم ساقط شده اند و شاید حتی اگر تعطیل شوند بهتر هم هست؛ برای مثال سدی را کلنگ زده اند که امروز اگر تعطیل کنند، بهتر است، چون دیگر آبی وجود ندارد که پشت آن جمع شود یا زمینی پایین دست آن نیست.

من در آن جلسه علنی یک جمع بندی کردم و گفتم: برای جلوگیری از این اتلاف منابع راه حل وجود دارد. دنیا در این گونه موارد چه می کند؟ دنیا هم از این مشکلات داشته اما کشورهای توسعه یافته سریع از آن عبور کرده اند و 35 سال گرفتار آن نمانده اند.

با این حال، این نظام بودجه ریزی که ما اکنون با آن کار می کنیم، در دنیا منسوخ شده است. کشورهای توسعه یافته بررسی کردند که از چه نظام بودجه ریزی بهره گیرند تا ریخت و پاش ها را کنترل کنند و حیف و میل ها را از بین ببرند؛ البته آنها هم نتوانستند به طور ایده آل کنترل داشته باشند، ولی آمارها آنها نشان می دهد توانسته اند تا 97 درصد اتلاف منابع را کنترل کنند و در بدترین شرایط 90 درصد کنترل دارند. راه حل استقرار بودجه ریزی بر مبنای عملکرد است.

دولت ادعای 34 درصد بودجه بر مبنای عملکرد دارد اما اگر از من بپرسند که بودجه سال 97 چند درصد بر اساس بودجه ریزی بر مبنای عملکرد است، می گویم چیزی حدود 15 درصد است.

باید گفت، برای دانش آموزانی که در مدارس دولتی و نیز دانشجویانی که آموزش داده می شوند، هزینه ای بسیار بالاتر از آنچه استاندارد جهانی می گوید، هزینه می شود و البته مواردی از این دست زیاد است و در همه موارد وضعیت به همین شکل است؛ از راه آهن و بهداشت عمومی و آموزش عالی و تأمین اجتماعی تا هر چه به معیشت مردم مربوط است، همه هزینه تمام شده است و هیچ یک استاندارد نیست.در اصل باید بهای تمام شده استاندارد محاسبه شود.

مثلا وزیر راه باید بداند برای هر کیلومتر راهی که در فلان استان احداث می شود، چه میزان پول لازم است اما چون استانداردی ندارد، هر کس هر مبلغی می گوید و ما مجبوریم قبول کنیم.

دستگاه ناظر ما که دیوان محاسبات و یا سازمان برنامه و بودجه باشد، نمی تواند حسابرسی عملکرد کند، چون حسابرسی عملکرد بعد از استقرار بودجه ریزی بر اساس عملکرد انجام می شود. هم اکنون شانزده سال از این قضیه می گذرد و تازه ما می خوهیم شروع کنیم این کار را درست انجام دهیم.

خلاصه اینکه حرف را می گیرند و قالب دریافت می کنند، ولی زمانی که به بودجه ریزی می رسد، اصول علمی پیاده نمی شود؛ حال موانع آن چیست بماند!

 این وضعیت تا کجا ادامه دارد و آیا به همین منوال باقی خواهد ماند؟

پاسخ: من به این فرمول خیلی خوشبین هستم، تجربه جهانیان نشان داده، هر جا مجلس خواسته و مصّر بوده، دولت اجرا کرده و این موضوع حتی در پیشرفته ترین کشورها هم همین گونه بوده است؛ معمولا دولت ها نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد را دوست ندارند، چون باعث می شود، بودجه را در شفاف ترین شکل و در تفصیلی ترین حالت و با رعایت کامل استانداردها تدوین کنند. در این حالت مشخص است که هر ریال پول برای چه هدفی و به چه منظور و حتی در راستای چشم انداز چگونه هزینه می شود، و دولت ها باید در این مورد پاسخگو باشند.

دولت ها دوست دارند، پول بگیرند، ولی کسی هم کاری با آنها نداشته باشند. این هم خاصیت مجری است که از ناظر فراری باشد؛ بنابراین، تجربه دنیا و مطالعات در این باره، نشان می دهد، هر جا پارلمان مصّر باشد، این نظام بودجه ریزی اجرا می شود.

 یکی از مشکلات دیوان محاسبات، مواجهه با شرکت های خصولتی است که اتفاقا بیشترین تخلفات نیز در این بخش ها رخ می دهد، چون دیوان خیلی نمی تواند به این سازمان ها ورود کند. آیا قبول دارید، قوانین مربوط به نظارت به این سازمان ها کافی نیست و اگر این گونه است، چه باید کرد؟

پاسخ: اینکه بخش عمده ای از گردش ریالی اقتصاد عمومی ما در مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی مثل تأمین اجتماعی، شرکت های شستا،شرکت های صندوق های بازنشستگی، شهرداری ها، مناطق آزاد و ...است، حرف کاملا درستی است.

واقعیت این است، فعالیت های اقتصادی که در این قسمت ها وجود دارد و چرخش مالی که این شرکت ها دارند بر اساس برآورد ما چیزی حدود پنج برابر بودجه شرکت هایی است که به مجلس برده می شود. می دانید که بودجه شرکت ها حدود دو سوم بودجه کل کشور است و اگر بودجه کل کشور یک میلیون میلیارد تومان باشد، دو سوم آن حدود 700 هزار میلیارد تومان می شود که مربوط به بودجه شرکت هاست. حال تصور کنید که شرکت ها و سازمان های عمومی غیر دولتی، چیزی حدود پنج برابر چنین بودجه ای، گردش مالی داشته باشند.

واقعیت این است که ما نیز با این موضوع چالش داریم البته کار خودمان را هم انجام می دهیم، و از ظرفیت های قانونی که در قانون محاسبات عمومی و قانون دیوان محاسبات وجود دارد، استفاده می کنیم. ما حتی در چند ماه گذشته، به برخی از شهرداری ها حکم انفصال از خدمت یا تذکر داده ایم.

با این حال همیشه این چالش را داریم و همیشه به ما می گویند که شهرداری ها در حدود وظایف دیوان محاسبات نیست. در واقع قانون در این باره شفاف نیست و همان گونه که ما می توانیم ،وزارت بهداشت را حسابرسی کنیم و هیچ کس نمی تواند مانع ما شود، باید با همین رویه شرکت های تأمین اجتماعی و مانند این را هم حسابرسی کنیم.

برخی نهادها حتی در مواقعی از ما شکایت هم کرده و می گویند، ما نمی توانیم آنها را حسابرسی کنیم. البته در بخش غیر بودجه ای و جاهایی که مثلا مربوط به بخش بودجه ای و یا مربوط به درآمدهای اختصاصی بود اعتراضاتی داشته اند؛ اما برای اینکه این شبهه برداشته شود و حسابرس ما با قدرت وارد شود و وقت ما در این رفت و برگشت ها هدر نرود، ماده قانونی در برنامه ششم پیش بینی شد که دیوان محاسبات هر جا خواست ورود کند. مجلس هم انصافا در این راه ما را همراهی کرد و ریاست محترم مجلس آقای دکتر لاریجانی و کمیسیون تلفیق به ما کمک کردند؛ اما قانون در شورای نگهبان متوقف شد و ایراد قانون اساسی گرفتند و به این ترتیب، به مجلس برگشت، ولی مجلس اصرار کرد و رفت به مجمع اما متأسفانه مجمع تشخیص مصلحت نظام نظر شورای نگهبان را تأیید کرد.

با اینکه با هر یک از این بزرگان هم صحبت می کردیم و نظریات خود را می گفتیم و آنان نیز تأیید می کردند، این موضوع تصویب نشد. اگر این ماده قانونی تصویب می شد، دست ما خیلی باز بود. با این حال، قوانینی وجود دارد که ما می توانیم با استفاده از آن وارد عمل شویم؛ مثل همین ورودی که به سازمان بازنشستگی داشتیم و پرونده هایی که آنجا پیدا کردیم و یا حقوق های نجومی که گفته شد، در نتیجه ی همین ورود دیوان بود. اما به هر حال مسیر ما پر سنگلاخ است و سختی های زیادی داریم، ولی تلاش همکاران دیوان محاسبات بر رسیدگی جامع بیت المال است.

چیزی که در حال حاضر به یکی از چالش های نظام اقتصادی تبدیل شده، وجود بدهی های دولت است اما این بدهی ها غالبا محرمانه هستند؛ به نظر شما چرا باید بدهی دولت محرمانه باشد؟

پاسخ: پرسش خوبی است، هیچ جای دنیا مطالبات دولت از دستگاه ها و بدهی های دولت به جاهای دیگر محرمانه نیست؛ بنابراین، اگر به هر سایت و رسانه دیگری مراجعه کنید، همه دولت ها این موارد را شفاف اعلام می کنند.

در گزارشی هم که من برای ارائه این موضوع به مجلس تهیه کرده بودم، همه این موارد اعلام شده است؛ کشورهای مختلف مانند اندونزی، مالزی و حتی کشورهای درجه سه و چهار مثل آذربایجان و ترکیه و قزاقستان و نیز کشور آمریکا که ساعتی و لحظه ای اعلام می کند، چه میزان بدهکار است.

اما در ایران این موضوع محرمانه است و شاید دلیل آن این باشد که چون دولت نظام حسابداری ملی دقیقی ندارد که بداند چقدر طلب دارد و چه میزان بدهکار است و نمی تواند اینها را دستگاه به دستگاه احصاء کند و نمی داند که چقدر بدهکار است، برای همین می گوید که محرمانه است.

اتفاقا موضوع بدهی ها از مطالبات دیوان محاسبات است و ما از دولت می خواهیم اینها را شفاف اعلام کند، اگر هم مشکلی در مطرح کردن آن دارد، بگوید تا کمک کنیم و مشکل رفع شود. حدس من این است که آمار دقیق از بدهی ها در دست نیست، نظام حسابداری ملی ما که متولی آن وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی است، آماری از آن ندارد و لذا عدد را محرمانه تعریف کرده اند؛ اما تحلیل کارشناسی من این است که خودشان هم میزان بدهی را نمی دانند.

یعنی اعتقاد دارید که دلیلی برای محرمانه بودن بدهی دولت وجود ندارد؟

پاسخ: خیر. هیچ دلیلی وجود ندارد؛ مثلا اگر ما بدانیم به فلان شرکت یا به بانک ها چه میزان بدهکاریم چه مشکلی ایجاد می کند! خوب مردم اینها را بدانند. اگر حکمی در این بود که همه دنیا هم این را محرمانه می کرد، ما حتی یک کشور هم نداریم که این موارد در آن محرمانه باشد، البته کره شمالی از این موضوع مستثناست.

بنابراین چیزی که هست اینکه این موضوع محرمانه نیست، به نظر من، حتی اعلام برخط بدهی ها و مطالبات دولت باعث می شود که انضباط اقتصادی ایجاد شود. معمولا نظام حسابداری ملی و نظام گردش اطلاعات اقتصادی ملی نشان می دهد که یک کشور چه میزان انضباط اقتصادی دارد.

آمار شاخص های کلان مانند تورم، بیکاری، ضریب جینی و برخی شاخص های کلان دیگر و دیگری ذخایر ارزی کشورها و دیگر هم همین بدهی های دولت است که نشان می دهد، انضباط در چه حد است و مشخص می کند، در داخل اقتصاد یک کشور چه می گذرد. در واقع اگر بخواهند بدانند نظام آماری یک کشور چه میزان مدرن است، به خروجی نظام نگاه می کنند و به روز بودن شاخص ها توجه دارند.

بنابراین، یکی از شاخص هایی که انضباط اقتصادی کشور و نظام ثبت ملی را نشان می دهد، همین میزان بدهی ها و اعلام بدهی ها به روز است.